以长远和中期规划为指引推动经济社会的进步，这是党的治理国家的重要手段，同样也是我国特色社会主义的一项显著政治优势。国家领导人高度重视发挥规划的战略性指导作用，反复强调“需在全国整体布局中准确定位，强化规划的连贯性”。在5月28日，上海市人大常委会正式批准了《上海市发展规划条例》（以下简称《条例》），并将规划工作纳入了法治管理的范畴。上海作为先行者，构建了一个以国民经济和社会发展全局为纲、国土空间规划为根基、专项规划和区域规划为辅助的规划制度框架，这一体系凸显了规划的战略导向、精准调控和综合治理功能，为超大城市的精细化规划和高效治理贡献了“上海模式”。
一、战略引领：发展规划是城市中长期发展之纲
发展规划旨在执行国家规定，对社会主义现代化战略在规划期间的各个阶段进行科学规划和具体部署。其核心理念在于预见性地应对形势演变，强化全局性的规划和战略性的布局，将战略目标转化为具体可行的发展规划，充分彰显市场在资源分配中的主导地位，进而促进城市经济社会的全面提升。
《条例》强调，在编制发展规划时，必须遵循国家及本市的经济社会发展的指导方针和政策布局，并充分展现战略眼光、宏观视野和政策导向。审视上海的历版发展规划，不难发现它们普遍遵循了这一原则，即根据形势的演变，对经济布局进行适时调整和优化，从而作出具有全局意义的战略部署。自改革开放以来，我们遵循国家战略部署，规划中逐步将上海的定位从“三个中心”演变为“四个中心”，进而升级为“五个中心”，这一系列变化推动了上海经济社会发展的全方位工作，不断推动上海城市水平和核心竞争力的持续上升。这一发展规划对于加速构建上海的战略优势，更有效地服务于全国改革发展的大局，起到了统筹和引领的关键作用。
以“五个中心”战略为核心指导，着力强化对空间、产业、财政等关键领域的要素支持与保障。在资源环境面临严格限制的条件下，上海确立了建设用地总量控制的基本方针，并强调通过提升质量和效率推动发展模式的转变；同时，创新了战略预留机制和混合土地使用改革，为“五个中心”建设中的关键项目提供了充足的空间和发展灵活性；此外，还深入探索了“五大空间”的精细化管理，进一步挖掘空间生产潜力，旨在实现通过空间获取效益的高质量发展。
二、精准施策：专项规划和区域规划是发展规划的实施支撑
《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》中明确提出，专项规划和区域规划在特定领域和特定区域内，对发展规划进行了具体的细化和实际的操作。
本次《条例》进一步明确，区域规划应以发展规划中确定的关键区域为主，包括跨行政区的、经济社会活动紧密相连的连片区域，以及那些肩负重大战略使命的特定区域。同时，针对这些特定区域中发展规划所规定的重大指标、任务、项目和政策，进行具体的细化和实际执行。专项规划针对的是国民经济与社会发展的特定领域，旨在对发展规划中在该领域内规定的关键指标、重要任务、关键项目和主要政策进行具体化的实施和落实。
总体来说，在实践工作中，专项规划可以分为三种类型：
首先，这是关于基础性的专项规划。这类规划通常由现有的行业部门负责编制，涉及多个专业领域。例如，为了提高应对重大风险灾害的精准防范和快速恢复能力，会制定综合防灾专项规划；同时，为了解决城市存在的不足，保障民生需求，还会编制公共服务设施和基础设施的专项规划。
其二是涵盖多方面的专项规划。以城市更新专项规划为例，通过系统性地梳理和整体规划各类现有空间资源，具体界定更新区域、更新目标和实施步骤，部署各类更新工程，同时，与土地权益、金融税收、审批流程等方面协同，提供政策支持，确保空间管理的精细化。
第三种是针对特定场景的专项规划。此类规划以前瞻性指导城市品质的升级，展现出鲜明的时代感和城市个性。例如，针对美好生活与人群包容性场景，制定儿童友好城市的专项规划，对空间进行改造以满足儿童行为需求；针对历史保护与活化利用场景，制定历史区域活化利用的专项规划，根据资源载体的特性进行业态策划，激发区域活力。
第三点，关于融合治理，需构建一个“产业进步——满足人们需求——空间适应性反应”三者相互匹配与融合的动态互动体系。
制定的发展规划需借助优化规划间的衔接、政策间的协同、监测与评估以及监督等手段，确保规划的顺利执行。《条例》强调要“巩固国土空间规划的基础地位，提升专项规划和区域规划在实施中的支持力度，促进各类规划的相互衔接与协调，共同发挥规划的整体效应”。在各类规划实现相互配合的前提下，我们需进一步促进财政、土地、就业、金融、产业、空间等关键要素的合理布局与相互激励，以期构建出更为紧密的治理体系。
面向未来，我们必须在当前发展阶段更加重视“产业升级、人的需求、空间响应”三者之间的良性互动。以产业进步作为核心动力，我们需要精确把握不同群体在就业、居住、服务等方面的多样化需求，不断调整空间资源的分配与功能布局，从而产生一种螺旋上升的协同效应，进而促进城市的可持续发展与高质量进步。在实施新一轮发展战略的过程中，笔者致力于探索并构建了一个研究框架，该框架以“引领性功能—人的需求—空间方针”为三大核心线索进行耦合。通过发挥引领性功能，提升城市的产业价值；通过满足共同富裕的需求，促进每个人的发展价值；以空间作为承载工具，打造城市的场景价值。这样的组合策略旨在共同推动高质量发展，最终达到经济活力、民生福祉和空间效能三者之间的协同增长。
（作者为中国城市规划设计研究院副院长）
