人口小县成‘吃饭财政’重灾区，重组最优规模研究获进展

由于职责同构体制的制约、机构编制的不灵活性以及规模经济难以实现等因素的共同作用，人口较少的县份已经变成了“吃饭财政”的严重灾区，其“养人成本”异常高昂。尽管推动人口较少的县份进行重组可能成为缓解地方财政压力的一种途径，然而，由于研究方法的限制，关于人口较少的县份重组所需的人口规模标准尚未经过科学的实证研究。

南开大学周恩来政府管理学院官网近期发布消息，《政治学研究》杂志发布了2025年第3期的内容列表。其中，南开大学周恩来政府管理学院赵聚军教授和中国政府发展联合研究中心的研究员，以及该中心的研究助理王坤共同撰写的论文《政府人力成本与人口小县重组的最优规模——基于东北三省的可解释机器学习分析》成功入选并得以发表。该文的核心价值在于对县域人口数量与政府人力资源消耗之间的微妙联系进行了深入剖析，这不仅为制定科学决策提供了有益的参考依据，同时也为其他涉及“事前”预测性质的研究项目提供了宝贵的借鉴方法。

学院方面表示，鉴于地区间的差异性，本研究选取了东北三省人口外流严重、财政基础较为薄弱的县级政府作为研究对象。通过搜集多方面的数据，运用机器学习中的随机森林模型以及SHAP解释技术，本研究在证实县域人口规模对政府人力成本具有显著影响的前提下，借助ICE图，对符合人力成本经济性的县域最优人口规模进行了清晰界定。研究结果表明，在众多影响县级政府人力成本的因素中，人口数量占据首要位置，并且其作用呈现出L形曲线特征：当人口数量低于45万时，人口数量的增加有助于降低人均人力成本；然而，一旦超过这个临界值，人口数量的进一步增加将不再对人均人力成本产生降低效果。

至2021年末，东北地区包括三个省份，共计拥有281个县级行政区划，具体包括市辖区134个、县78个、县级市57个、自治县12个。据文章所述，考虑到城市政府的运作具有整体性特征，并且相关数据获取存在困难，市辖区并未被包含在样本之中。在剩余的147个县级行政区划中，有37个因缺乏必要的财政数据而被排除在外。经过筛选，最终纳入了110个县级行政区的样本。

赵聚军与王坤在他们的文章中指出，本研究的核心宗旨在于探讨通过重组人口较少的县域来降低人力成本，以此作为解决县域“吃饭财政”难题的一种可能途径。鉴于此，他们直接选取县级政府的人均人力成本作为衡量研究结果的变量。

在具体衡量方法上，研究选取了县级财政决算中的机关工资福利支出和事业单位工资性补助作为衡量指标。其中，机关工资福利支出反映了机关以及参照公务员管理的事业单位在职员工和长期聘用人员的劳动所得以及社保等费用；而事业单位工资性补助则代表其他事业单位对员工的劳动所得以及社保等费用的支出。在预测变量的选取上，本研究将内部变量范围锁定在行政区划层面，包括人口、空间分布和管理范围等方面，而外部变量则主要涉及社会和经济领域的各种因素。

文章指出，东北三省的县级政府在财政上对转移支付依赖度极高，其预算收入平均只占支出的21.3%。然而，这一比例在各县之间差异显著，有的县仅为6.5%，而有的县则高达76.1%。同时，人均人力成本也存在较大差异，最低的县为970元，而最高的县则达到了9530元，两者相差近十倍。各级地方政府在人力资源运用上的显著差距，明显指出了加强财政资金使用效率管理的迫切需求。另外，就人口数量而言，县域的平均人口数量约为38.67万，而最小的县人口仅4.3万，而最大的县人口则高达104.9万，两者相差几乎24倍。县域间在人均人力成本和人口规模上的巨大差异，暗示了这两者之间可能存在某种关联性。

赵聚军和王坤进一步剖析指出，人口数量对县级政府的人力成本产生了明显的负面影响，其重要性位列第一。县级政府的人均人力成本与县域的人口数量呈现出一种明显的L型关联。人口数量上升时，人均人力成本呈现下降态势，但在达到某个特定的人口数量后，这种成本会逐渐趋于稳定。这种关系的变化大致以45万人为界限。当县域人口数量不足45万时，县级政府的人均人力成本会随着人口的增多而逐渐降低；然而，一旦人口数量超过这个临界值，即使人口继续增加，人力成本也不会再出现下降趋势。据此，文章提出，东北三省的县级政区要想实现人力成本的经济性，其人口规模至少需达到45万这一门槛。

此外，还需留意一点，即便是在人口数量不足15万的情况下，人口的增多并未导致人力成本降低。专家分析指出，这或许是因为规模经济效应的显现存在一定的门槛。当人口数量较少时，人口增长的数量不足以触发生态规模经济的临界点。在这种情况下，人口规模对人力成本的影响在理论上就如同零加零依旧等于零，尚未达到量变引起质变的那个关键点。这一现象揭示了小县重组的繁复性，同时也强调了研究小县重组最佳规模的迫切性。

文章结语指出，在众多影响人均人力成本的因素中，人口数量占据首要地位，且人口数量与人均人力成本之间呈现出L型曲线关系，这为东北三省县级政府降低人力成本提供了关键参考依据。在本文研究的110个县级政区中，目前有超过20个县的人口数量不足20万，还有40多个县的人口数量在30万以下。这些县级政区的人口数量远未达到理想水平，未来或许有机会进行优化和整合。此外，考虑到人口较少的县级行政区重组牵涉到众多领域，仅仅科学确定一个既符合人力成本又经济的县域最佳人口规模，虽然对推动重组是必要的，但并非充分条件。地方政府进行结构性的调整，在考虑人力成本等行政成本要素的同时，人口较少的县级行政单位在重组过程中，必须全面评估可能面临的社会风险，以及地理位置、文化传统、产业布局、未来走向、民族特性和国防需求等多方面的复杂因素。