在明清两代，田赋构成了国家财政收入的关键部分，而钱粮管理亦成为州县政务的重中之重，田赋的征收与缴纳在很大程度上映射了国家的基层治理状况。清朝沿袭明朝的制度，以万历时期的税额为基准，实施了固定的赋税制度，《赋役全书》的颁布标志着田赋征收运作中确立了明确的数字规范。标准化的数字管理不仅对征收田赋的程序产生了作用，还成为了上报收成、免除田赋以及销账的依据，并且与地方官员的评估考核紧密相连。田赋的固定数额是财政的基础，州县实际征收时还需兼顾各级政府部门行政开支的需要，田赋数额的制定与实施过程，与财政制度形成了明显的互动，并维持着一种复杂的动态平衡。
万物折银之可能与明代税役一体化进程
明代初期，白银开始在民间广泛流通，并逐步取代其他货币，成为土地买卖中的主要交易媒介。京城运往各地的米麦折算成银两（即金花银），这一做法为白银成为流通货币的主导力量创造了有利条件。根据唐文基的研究，在正统年间，每年上缴的金花银数量已达到百万两的规模（参见唐文基《明代“金花银”和田赋货币化趋势》一文，发表于《福建师范大学学报》1987年第2期）。这一变革不仅减轻了实体物品在运输过程中的损耗，而且还促使白银逐步取代其他货币，成为缴纳赋税和徭役的主要支付手段。
贡赋折银的实施，自然而然地促成了白银财政体系的建立。京运的米麦折算成银，以及上供的物料折算成银，都有其依据。京运米麦的折算标准以粮食数量为准，物料则分为额办、坐办和杂办三种，徭役的折算标准则是以成年男子为基准，这些标准之间并不混淆，且多数都有原有的数额可供参照。即便在临时性分配中，也有一定的限制。粮食数量的计算以田地面积为依据，成年男子的数量则以人口数量为基础。赋役的银两折算与征收解缴均依赖于粮食的缴纳，而里甲制度本身也成为了摊派计算的基本单位之一。
赋役折银与一体化实施后，粮长负责的粮食解运、里长承担的公事勾摄职责在徭役折银的过程中逐渐发生了变化，最终形成了徭役折银的最终形态——空役法。空役法，亦称“空役贴银”之法，其核心是通过虚构徭役名目，将原本不涉及实际劳役的“贴银”纳入税收体系。在嘉万年间的江南方志中，对此有详细的记载。
徭役折银的实行，本质上反映了白银财政从中央到地方持续扩张的趋势，中央各部、各省以及各州县在这一背景下，纷纷将常规开支和公务活动与白银挂钩。熊尚文在万历年间所著的《重订赋役成规》中，详细阐述了这一演变规律。这种路径依赖逐渐重塑了明代财政的基础，财政的扩张也因此建立在持续增加对基层社会白银需求的基础之上。此过程是“折变”的第一阶段。
为了应对这种无序的扩张，人们迫切需要建立一种“固定”的税制，这进而推动了从实物贡赋向税役白银化的转变，最终形成了白银税定额化的趋势。为了控制这种无序的扩张，以实现“定额化”为核心的税制改革逐渐展开，从均徭法到一条鞭法，逐步实现了赋役的合并以及税基的统一。
鞭法改革，尤其是万历清丈的实施，为白银财政开辟了新的路径，即对自洪武年间以来的黄册制度进行革新，转向以田亩为标准征收赋役。清丈之举让中央政府全面掌握了地方田亩信息，这实际上是对地方政府财政实力的全面调查。在完成对白银财政自上而下的改革并逐步实现定额化的过程中，清丈措施对于提高地方政府的征税效率起到了积极作用。
将清丈看作是强化国家统治的政治活动，从明朝万历年间到民国时期，似乎只有明朝万历和清朝初期实现了真正的成效。清朝初期虽然只是局部性的，但充分运用了万历时期的数据和基础。田地面积的数据变成了中央政府与地方当局在税收分配谈判中的依据和底牌，自然而然地也成为了地方征税的准则，并逐步演变成唯一的衡量标准。由一种鞭法演变至“摊丁入亩”的赋役制度变革，正是为了解决这一难题，这标志着“折变”进程的第二阶段。
在这一过程中，丁数与粮额向税亩的转换，以及税亩与实际亩数之间的换算，成为了自鞭法实施以来基层征收工作中遇到的首要难题。《赋役全书》作为解决这一系列折算与转换问题的核心工具，其编制与颁布反映了税役的一体化和定额化趋势，同时也标志着定额税制的诞生。
在明末清初，对赋税定额的设定与实际征收，重点在于“折”这一环节。通过将赋役改为折算，增加了白银征收的基数，形成了涵盖中央与地方的白银财政体系。借助“折亩”的方式，实现了赋役征收的标准化，逐步迈向了赋役合一，也就是实质上的税役一体化进程。进入清初，继承了明代的赋税定额，并持续推动“税亩”的标准化进程，“摊丁入亩”便是这一时期取得的成果。
明代在征收粮食和徭役时，通过折算成银两的方式，经历了一系列的调整过程，这一过程使得白银财政实际上向外扩展，甚至形成了定额化的限制性倾向；而在太平天国运动爆发前，清代的田赋定额实施，更多地表现为向内缩减、压缩以及调整。
定额征收之限与清代财政政治化风险
定额化旨在应对并遏制白银财政在征收过程中的路径和数额的扩展。自一条鞭法实施后，摊派的方式逐渐转向田地、山塘以及里甲的数额，这一变化引发了清初的禁革里甲运动。随后，清政府通过“摊丁入亩”政策，将丁银完全纳入田赋范畴，从而实现了税基向田亩的集中。以田地面积作为计算税收的基准，唯有开垦新田和提升田地等级才能拓宽税收基础，但这种增加常常被土地荒废所抵消。在清初，通过清丈土地，实现了万历年间定税额与清初定税额的衔接，《赋役全书》得以持续实施，定额制度得以稳固。
《赋役全书》所规定的数额虽为各省府州县每年应缴纳的法定定额，然而在征缴过程中，常常会出现超额征收或减少征收的现象。在顺康年间，鉴于战争所需的军饷，预先征收和超额征收的情形较为常见，且这些情况往往与地方官员的考核体系紧密相连。康熙年间战事得以平息，随之而来的是对考成分数的放宽。各地纷纷出现欠税、亏空、缺额等问题，实际缴纳的田赋数额常常与规定数额存在差异，导致每年应缴的税额出现波动。此外，清廷开始实施奏报收成制度，这一举措一方面降低了十分考满的强制程度，为地方与中央政府在田赋分成上提供了谈判的余地；另一方面，它也促进了以灾害减免来抵消实际征收的做法的形成。
康熙在晚年提出“盛世增丁、永不加赋”的口号，正式宣告了田赋扩张属性的消失。伴随着上报收成制度的推广，以及康雍乾三朝时期频繁的减免赋税，这一德政所伴随的财政政治风险逐渐显现。李光伟在其研究中指出，康乾年间出现了两次州县蠲免的高峰期（详见李光伟：《自嘉庆年间起钱粮缓征与积欠的衍生——宏观视角下的分析》，《清史研究》2013年第3期）。这些蠲免措施包括分年带征，且与灾害救济紧密相连。蠲免的具体内容包括民众欠款、地丁税、漕粮、漕项以及耗羡等。无论是减免还是分年度征收，都是在完成既定数额之后进行操作，减免直接降低数额，分年度征收原则上不影响既定数额，实则相当于提高了后续年份的征收标准。因此，针对每个征收年度，以税收定额为基准，减免是抵消，分年度征收则是增加数额。依据定额标准，若遇免征、减征或附加征收等情形，便会产生新的应征金额。各州县的实际征收金额需不低于此应征金额，然而实际上报的征收金额常常低于应征金额，导致出现欠缴的情况。这种欠缴包括民间欠缴、官府侵占、官吏贪污以及土地荒废等多种因素。“永不加赋”政策带来的另一影响是，田赋的额外征收（耗羡）成为了田赋固定额度实施过程中的唯一途径，然而，随着雍正年间耗羡归公政策的实施，这一途径也失去了其合法性依据。财政扩张的特性逐渐减弱，这一变化反映在实际的税收征收上，便是将“定额”本身作为文章来处理。为了追求考核成绩和政绩，一些地方官员还衍生出了“移新掩旧”、“虚报灾荒”等手段。
税收分为起始和留存两部分，土地税又分为正税和杂税等多种类型，各类税收的起始时间各不相同，因此形成了缓急的差异。为了确保每年土地税的定额得以完成，各级责任部门在行政体系内，通过巧妙地利用时间差来进行调整。然而，即便如此，当这种做法也无法持续时，便出现了第二种情况——即实质上和账面上都出现了粮食和资金的短缺。为了达成既定目标，买卖双方常常会对平仓的粮食进行补充，这种情况时有发生；因此，在雍正年间，江南地区的清查工作不仅涵盖了钱粮，还将粮食仓库纳入了审查范围。
地方当局在认识到上报灾情能降低救灾物资分配限额后，便开始采取上报灾情、申报欠款等手段，将固定的救助额度转变为灵活可调整的额度。这样一来，中央与地方在财政分配上产生了矛盾和摩擦，这种状况在清朝中后期变得更加严重。灾蠲制度的政治化在征收过程中可能导致虚假上报灾荒的后果，而在实际征收过程中，这种状况则表现为救灾资金的商业化，也就是所谓的“购买灾情”和“出售灾情”的行为。
考虑到康雍年间灾害救济与减免的频繁发生，应征额度经常变动，因此灾害减免在地方志中的地位和所占的比重也随之提高。以徽州为例，在道光年间的《徽州府志》中，编纂者将“卹政”这一章节安排在“食货志”之后，而在此之前的府志中，“卹政”则是独立成卷，与“食货志”并列存在。编修者对此进行了详尽的阐释：“在丰收之年实施赋役，而在灾荒之年实施蠲赈，二者相辅相成，共同构成了优良的食货管理之法。”（见道光《徽州府志》，《中国方志丛书》版，第19页。）由此可知，自乾隆年间起，灾害减免政策被用来平衡或抵消正供税额，这一做法已成为公众共识。
设定田赋的初衷或许在于遏制中央与地方财政的过度膨胀，然而，由于地方财政资金短缺，地方政府不得不持续寻求超出定额的额外征税以及定额内的资金调整。前者受到严格的法规约束，而后者则是通过巧妙运用减免、上报、救灾以及销账等机制来达成目的。该区域的空间和尺度，或许会随着中央地关系的变化而发生波动，关于这一点，后世有如下的记录：安徽省累积的债务数额巨大，因此不论是否遭遇灾害，该省的秋季收成通常在五成到六成之间，每年都会进行上报和勘测。《清光绪二十二年安徽财政说明书》，由全国图书馆文献缩微复制中心出版，第8至9页记载，在太平天国运动的冲击下，地方当局亦迎合了近代货币及贸易全球化的潮流，探索出了一条新的应对途径。
战时变通之法与晚清财政的近代化转型
实行摊丁入亩制后，税收的定额以田地面积为依据，尽管清代通过《赋役全书》对各个州县的税收定额进行了明确，但实际征收过程中，州县的税收征管似乎井然有序。田赋征收的关键因素包括田地的荒废与熟田的比例以及秋季的收成比例。在太平天国起义爆发前，尽管国家积极倡导土地开垦，但税收基数并未显著增加，而在减免等政策的作用下，税率实际上有所波动。太平天国运动标志着清朝社会变革的关键时期。在战争期间，田赋被用于就地支付军饷。然而，由于人口锐减、土地荒芜以及户籍资料的损毁，原本用以确定田赋数额的基础——实有田地数量——受到了严重冲击。因此，熟田数额转变成了实际征收的依据和代称。
战火过后，长江中下游的财政收入受损严重，征收的基数显著减少，因此只能通过提升税率来弥补税收的不足。然而，由于全国性的土地清查未能实施，国家对于战后土地复垦的实际情况难以掌握。在曾国藩负责两江地区时，他曾尝试通过抵征、劝农局等手段进行田亩清查，但效果并不理想。鉴于战时军需物资的紧迫需求，政府设立了新的税收项目，如厘金，同时实施了亩捐、户捐等多种依托于田赋征收的额外税种。据王业键在《清代田赋刍论（1750-1911）》一书中所述，人民出版社2008年版，第105页，田赋在税收总额中的比例持续减少，最终降至35%。在这种背景下，曾国藩为了最大程度提升实际收入，采纳了提升税率策略来扩大征收，将此前归公的耗羡比率进行提升，并在已恢复生产的有限区域实施高效征收，同时将每两五钱作为合法征收的上限。田赋的附加征收是在实征金额之上设置的，正额存在则附加额亦存在，其收入规模与正额保持同步增长。田赋的定额由此变成了提高税率的基础，因此，附加征税的手段频繁被采用。自同治初年，江苏巡抚曾国藩制定规章，对税率进行了适当的增加，大约增加了二到三成。如今，讨论的附加税，实际上是在原有基础上再次增加额外的税负。（见《清光绪二十二年省财政说明书·安徽江西卷》，第9页、第10页。）
五口通商之后，华南、长江流域及各地口岸市场上外国银元的流通日益频繁。鉴于各州县在征收时并非普遍接受银元，曾国藩便努力使银元、白银、制钱三种货币在田赋缴纳中得以通用。同时，各省纷纷尝试运用银钱、洋钱的浮动比价来确定征收的定价，从而在征收过程中争取到一定的盈利空间。在征收过程中产生的盈余，行省通过“酌提平余”的手段，将这笔收入从县级仓库转移至省级仓库。这一举措导致田赋征收的成效和解运流程，开始受到白银、制钱、洋元等货币的纯度、兑换率以及地方货币市场的广泛影响，从而使得市场化操作的规则和潜在风险都有所上升。
咸同年间的田赋征收定价与减浮问题紧密相连，地方督抚对此展开了广泛的讨论。漕粮改折与田赋定价似乎都是由湖广（湘潭）率先实施，随后在两江地区逐步推广。大规模的“漕粮改折”使得货币税收的基础再次扩大，州县征收定价（牌价）不仅成为地方田赋征收的关键问题，同时也体现了财政体制受到市场影响的实际情况。
太平天国战争时期及其之后，由于战争所需军饷、赔款支付以及近代化进程中的多重因素交织，田赋的征收定额经历了新的变化路径。在此背景下，“折征”和“附征”等征收方式被普遍采纳。在一些地区，受历任地方官员推动，甚至出现了田赋征收的叠加现象，从而使得不同时期的田赋附加征收呈现出一种圈层化的结构，这或许反映出地方财政的变相膨胀。在征收田赋的过程中，考虑到各种货币及其不同成色在市场上的价格波动和兑换差异，人们逐渐形成了依据“牌价”来征收田赋的观念，甚至发展出了通过货币兑换的差价来获取利润的策略。尽管这种市场化的做法本身存在亏损的风险，但这一早期的货币金融理念在田赋征收和解运过程中的应用，也成为了近代化在田赋或财政领域的一个显著特征。
明清时期，赋税定额制度的建立与其实践路径的演变，实则反映了中央与地方在白银税收分配问题上的持续角力。这一过程始于明代白银财政的拓展，历经清初至中叶赋税定额的逐渐变质，直至咸同年间战乱之后的现代化转变，赋税体系始终在“定额”与“灵活调整”的矛盾中追求着一种动态的平衡状态。
本篇论文为国家社会科学基金青年项目“关于清代江南地区田赋征收中的跨区域交流与对比分析”的研究进展报告。
《光明日报》（2025年06月02日 07版）
